數(shù)據(jù)監(jiān)管觀察 | 深圳數(shù)據(jù)領域綜合性立法的探索與創(chuàng)新【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

由走出去智庫（CGGT）提供學術資源支持的《深圳法治評論》2022年第二期已經(jīng)付印，本期主題聚焦深圳法治先行示范城市建設和法治創(chuàng)新舉措。

2021年5月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關于支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市的意見》，從中央層面對深圳的法治建設作出部署、擘畫藍圖。建設中國特色社會主義法治先行示范城市是建設社會主義法治國家的重要探索，也是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

《深圳法治評論》由中共深圳市委全面依法治市委員會辦公室、深圳市司法局主辦，定位于高端領導決策讀物，聚焦深圳法治建設，刊發(fā)高水平、可實操的應用性政策研究，輔助市領導及本市黨政機關領導干部法治建設方面決策，為支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市建言獻策。

自2020年創(chuàng)刊起，走出去智庫（CGGT）即為該高端決策讀物提供學術資源支持。

由深圳市人民代表大會常務委員會法制工作委員會辦公室雷偉珍撰寫的文章《深圳數(shù)據(jù)領域綜合性立法的探索與創(chuàng)新》刊登在《深圳法治評論》2022年第二期專論欄目，今天走出去智庫（CGGT）刊發(fā)該文，供關注數(shù)據(jù)監(jiān)管的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳有必要在數(shù)據(jù)治理法律制度構建方面先行先試，通過經(jīng)濟特區(qū)立法，著力平衡發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟與保護個人數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全之間的關系，力圖在確保數(shù)據(jù)安全、保護個人數(shù)據(jù)的基礎上，最大程度地激發(fā)、釋放數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟價值，為深圳市數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

2、為促進實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值，《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》填補目前數(shù)據(jù)交易、公平競爭相關法律規(guī)范的空白，探索培育數(shù)據(jù)要素市場。

3、深圳市人大常委會充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法的變通和創(chuàng)新優(yōu)勢，對個人數(shù)據(jù)保護、公共數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素市場培育作出一系列創(chuàng)設性規(guī)定，為國家相關立法作出積極探索，為數(shù)據(jù)立法做好先行示范。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2021 年 6 月 29 日，深圳市人大常委會出臺《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》是國內數(shù)據(jù)領域首部綜合性立法，內容涵蓋個人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場、數(shù)據(jù)安全等方面，為強化個人數(shù)據(jù)保護、加強公共數(shù)據(jù)管理、培育數(shù)據(jù)要素市場提供了法治保障和制度環(huán)境，為我國《個人信息保護法》的出臺作出有益探索，對促進數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有先行示范意義。

《條例》的出臺背景

自2014 年“大數(shù)據(jù)”首次寫入政府工作報告，數(shù)據(jù)快速成為社會關注的熱點。2016 年“十三五”規(guī)劃綱要提出，“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，將大數(shù)據(jù)正式上升為國家戰(zhàn)略。2020 年 4 月，《中共中央?國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數(shù)據(jù)列為五種生產(chǎn)要素之一，提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”。同年?5 月，《中共中央?國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》再次強調“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場”。至此，數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性地位進一步提升。同年 10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025 年）》（以下簡稱《綜合改革實施方案》），要求深圳在數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度、數(shù)據(jù)產(chǎn)權保護和利用新機制、數(shù)據(jù)隱私保護制度、政府數(shù)據(jù)共享開放，以及數(shù)據(jù)交易等方面先行探索。

為貫徹中共中央、國務院關于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的決策部署，落實《綜合改革實施方案》有關要求，深圳有必要在數(shù)據(jù)治理法律制度構建方面先行先試，通過經(jīng)濟特區(qū)立法，著力平衡發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟與保護個人數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全之間的關系，力圖在確保數(shù)據(jù)安全、保護個人數(shù)據(jù)的基礎上，最大程度地激發(fā)、釋放數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟價值，為深圳市數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

《條例》的主要制度創(chuàng)新

探索確定數(shù)據(jù)相關權益范圍和類型

雖然目前就數(shù)據(jù)權屬問題還未形成統(tǒng)一認識，難以通過地方性法規(guī)旗幟鮮明地創(chuàng)設“數(shù)據(jù)權”這一新的權利類型，但是對于“個人數(shù)據(jù)具有人格權屬性”“企業(yè)對其投入大量智力勞動成果形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務具有財產(chǎn)性權益”已經(jīng)取得普遍共識。基于這一認識，《條例》率先在立法中探索確定數(shù)據(jù)相關權益范圍和類型，明確自然人對個人數(shù)據(jù)依法享有人格權益，包括知情同意、補充更正、刪除、查閱復制等權益；自然人、法人和非法人組織對其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務享有法律、法規(guī)規(guī)定的財產(chǎn)權益，可以依法自主使用，取得收益，進行處分。

強化個人數(shù)據(jù)保護

為強化個人數(shù)據(jù)保護，規(guī)范個人數(shù)據(jù)處理活動，《條例》明確了處理個人數(shù)據(jù)的基本原則，構建以“告知—同意”為基礎的個人數(shù)據(jù)處理基本規(guī)則，并對生物識別數(shù)據(jù)、用戶畫像和個性化推薦作出首創(chuàng)性規(guī)定。

一是為避免生物識別數(shù)據(jù)的濫用，嚴格限制處理生物識別數(shù)據(jù)。要求處理生物識別數(shù)據(jù)時，除了該生物識別數(shù)據(jù)為處理個人數(shù)據(jù)目的所必需，而且不能為其他非生物識別數(shù)據(jù)所替代的情形外，應當同時提供處理其他非生物識別數(shù)據(jù)的替代方案。二是在不阻礙用戶畫像和個性化推薦等新興數(shù)據(jù)應用技術發(fā)展的前提下，合理規(guī)范用戶畫像和個性化推薦的應用。規(guī)定數(shù)據(jù)處理者可以基于提升產(chǎn)品或者服務質量的目的，對自然人進行用戶畫像，但應當明示用戶畫像的主要規(guī)則和用途。同時，自然人也有權拒絕數(shù)據(jù)處理者對其進行上述用戶畫像，以及基于用戶畫像進行的個性化推薦，數(shù)據(jù)處理者也應當為其提供拒絕的途徑。

推動公共數(shù)據(jù)最大限度開放

基于公共數(shù)據(jù)的公共資源屬性，《條例》建立了公共數(shù)據(jù)開放管理制度，要求公共數(shù)據(jù)應當在法律、法規(guī)允許的范圍內最大限度開放，最大程度地實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的價值。

一是合理界定公共數(shù)據(jù)范圍，規(guī)定公共管理和服務機構在依法履行公共管理職責或者提供公共服務過程中，產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)，明確將提供教育、衛(wèi)生健康、社會福利、供水、供電、供氣、環(huán)境保護、公共交通和其他公共服務的組織納入公共管理和服務機構范圍。二是確立公共數(shù)據(jù)開放分類分級、需求導向、安全可控的原則。三是明確公共數(shù)據(jù)開放不得收取任何費用。四是建設統(tǒng)一高效的公共數(shù)據(jù)開放平臺，組織公共管理和服務機構通過平臺向社會開放公共數(shù)據(jù)。

探索培育數(shù)據(jù)要素市場

為促進實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值，《條例》填補目前數(shù)據(jù)交易、公平競爭相關法律規(guī)范的空白，探索培育數(shù)據(jù)要素市場。

一是充分尊重市場主體的意志，在鼓勵市場主體通過依法設立的數(shù)據(jù)交易平臺進行數(shù)據(jù)交易的同時，允許依法自行交易。二是明確數(shù)據(jù)交易范圍為“合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務”，并從反面禁止交易包含個人數(shù)據(jù)且未經(jīng)相關權利人同意的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，以及包含未經(jīng)依法開放的公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。三是在國內立法中首次確立數(shù)據(jù)公平競爭有關制度，建立有序的數(shù)據(jù)要素市場競爭規(guī)則，禁止實施“搭便車”“不勞而獲”“大數(shù)據(jù)殺熟”等排除、限制數(shù)據(jù)要素市場競爭的行為，并對數(shù)據(jù)不正當競爭行為設置了較高的法律責任。

保護數(shù)據(jù)全生命周期安全

《條例》在《數(shù)據(jù)安全法》的基礎上，進一步細化數(shù)據(jù)安全保護的相關內容，并強化對敏感個人數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)的保護。

一是對敏感個人數(shù)據(jù)或者重要數(shù)據(jù)處理者設置更加嚴格的安全管理責任，要求數(shù)據(jù)處理者按照規(guī)定設立數(shù)據(jù)安全管理機構、明確數(shù)據(jù)安全管理責任人，并實施特別技術保護。二是要求深圳市網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調相關主管部門和行業(yè)主管部門重點保護重要數(shù)據(jù)。三是要求數(shù)據(jù)處理者針對敏感個人數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)制定去標識化或匿名化處理等安全措施。四是要求敏感個人數(shù)據(jù)或者重要數(shù)據(jù)處理者定期開展風險評估，并向有關主管部門報送風險評估報告。

建立數(shù)據(jù)領域公益訴訟制度

為緩解當前數(shù)據(jù)維權艱難的現(xiàn)狀，《條例》參考2020 年 9 月最高人民檢察院出臺的《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》中關于“將個人信息保護作為網(wǎng)絡侵害領域公益訴訟的辦案重點”的意見，在地方立法中首次確立數(shù)據(jù)領域的公益訴訟制度，規(guī)定人民檢察院和法律、法規(guī)規(guī)定的組織可以就違規(guī)處理數(shù)據(jù)致使國家利益或公共利益受到損害的行為，依法提起民事公益訴訟；人民檢察院還可以對違法行使職權或不作為致使國家利益或公共利益受到損害的行政機關，提出檢察建議或提起行政公益訴訟。

《條例》的重要現(xiàn)實意義

用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權，為國家相關立法先行探索

深圳市人大常委會充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法的變通和創(chuàng)新優(yōu)勢，對個人數(shù)據(jù)保護、公共數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素市場培育作出一系列創(chuàng)設性規(guī)定，為國家相關立法作出積極探索，為數(shù)據(jù)立法做好先行示范。《條例》審議期間，深圳市人大常委會始終與全國人大常委會法工委保持密切溝通，確保數(shù)據(jù)立法方向不偏倚。全國人大常委會法工委就《個人信息保護法》赴深圳調研時，專門聽取深圳市人大常委會法工委關于《條例》審議修改的報告，以及對個人信息保護立法的意見建議，并對《條例》的一些制度探索給予高度評價。最終出臺的《個人信息保護法》也吸收了《條例》的部分制度設計。

為數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度供給，以立法引領推動深圳數(shù)字改革

重大改革于法有據(jù)，立法先行是保障深圳發(fā)展的重要經(jīng)驗。作為深圳市新興領域立法項目之一，《條例》以數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素為對象，以釋放數(shù)據(jù)價值為目標，以守住數(shù)據(jù)安全為底線，以建立健全數(shù)據(jù)全生命周期秩序規(guī)則為核心，以推動數(shù)據(jù)有序管理和流轉為主要活動，為數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度供給，從立法層面破解制約深圳改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵發(fā)展難題，是落實《綜合改革實施方案》有關要求的一項重要舉措，也是以高質量立法引領和推動深圳建設先行示范區(qū)綜合試點改革的一次生動實踐。在2021 年 10 月國務院新聞辦公室舉行的深圳綜合改革試點實施一周年主要進展成效情況發(fā)布會上，《條例》被作為重要的實踐創(chuàng)新成果和制度創(chuàng)新成果進行介紹。

堅持全過程人民民主，提升人民群眾對立法的獲得感

深圳市人大常委會始終踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅持將民主立法貫穿立法的全過程。在《條例》審議過程中，深圳市人大常委會充分發(fā)揮立法聯(lián)系點等平臺作用，把實地調研、公開征求意見與召開座談會等方式相結合，廣泛聽取社會各界的意見建議，使《條例》審議成為廣納群言、集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意的過程，從程序上為《條例》成為廣泛凝聚共識的良法奠定基礎。在具體規(guī)定中，《條例》針對社會廣泛關注的“手機App 不全面授權就不讓用”“強制刷臉進小區(qū)”“強制個性化推薦”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題，一一做出回應，真正做到“人民有所呼，立法有所應”。正是因為始終堅持發(fā)展全過程人民民主，讓人民群眾切實感受到立法對其合理訴求的關注與回應，增強了其對立法的獲得感，《條例》出臺后，各方反響熱烈，多方媒體報道，廣獲好評。

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