美國制裁觀察｜鳥瞰中國光伏諸輪雙反調(diào)查，細覽國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法律挑戰(zhàn)【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

近十年來,美國針對中國光伏行業(yè)進行多輪雙反調(diào)查（反傾銷和反補貼）。今年6月21日美國《防止強迫維吾爾人勞動法》生效執(zhí)行，引發(fā)天合光能（688599.SH）和晶科能源（688223.SH）兩家光伏組件上市公司因光伏交貨問題涉及訴訟與仲裁。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、深美律師事務(wù)所合伙人曹曉敏律師指出，今年美國商務(wù)部針對東南亞四國（越南、馬來西亞、泰國、柬埔寨）光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問訊，是對我國光伏產(chǎn)業(yè)國際化布局的最新挑戰(zhàn)。雖然拜登政府于今年6月份宣布美國進入電力緊急狀態(tài)，并授權(quán)美國商務(wù)部對該四國光伏產(chǎn)品豁免兩年關(guān)稅，但這只是為了緩解美國國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的燃眉之急，使美國國內(nèi)光伏企業(yè)有時間調(diào)整其供應鏈布局，而兩年之后的格局將有賴于我國光伏企業(yè)從現(xiàn)在開始所采取的策略。因此，當前在產(chǎn)業(yè)鏈國際化的語境下分析我國光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的雙反挑戰(zhàn)具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

中國光伏企業(yè)如何應對美國雙反調(diào)查？今天，走出去智庫(CGGT)刊發(fā)深美律師事務(wù)所曹曉敏律師的文章，供關(guān)注美國制裁的讀者參閱。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、2022年2月針對中國產(chǎn)業(yè)在東南亞的生產(chǎn)，就2012年雙反令提出的反規(guī)避問訊。該問訊雖然是針對越南、馬來西亞、泰國、柬埔寨四國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但劍指中國光伏企業(yè)在該四國的生產(chǎn)。

2、不過提起新的雙反調(diào)查與根據(jù)已經(jīng)生效的雙反令申請反規(guī)避問訊不同，新雙反調(diào)查需要得到一定程度的美國本地產(chǎn)業(yè)支持。從最近調(diào)查中所體現(xiàn)出的美國本土光伏產(chǎn)業(yè)的利益分化來看，申請人是否能夠證明這樣的支持度具有相當?shù)碾y度。

3、如果中國光伏企業(yè)能夠在美國的兩年關(guān)稅豁免期內(nèi)進行有效的戰(zhàn)略調(diào)整，這將非常有利于在豁免期結(jié)束后占據(jù)有利的競爭地位。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

綜述

自2012年美國針對中國光伏產(chǎn)品的第一輪反傾銷反補貼（以下簡稱“雙反”）調(diào)查以來，中國光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了多輪直接或間接的雙反調(diào)查或問訊（年度復審和日落復審不計）。今年美國商務(wù)部針對東南亞四國（越南、馬來西亞、泰國、柬埔寨）光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問訊是對我國光伏產(chǎn)業(yè)國際化布局的最新挑戰(zhàn)（與中國光伏產(chǎn)業(yè)的關(guān)系將在下文中解釋）。雖然拜登政府于今年6月份宣布美國進入電力緊急狀態(tài)，并授權(quán)美國商務(wù)部對該四國光伏產(chǎn)品豁免兩年關(guān)稅，[1]但這只是為了緩解美國國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的燃眉之急，使美國國內(nèi)光伏企業(yè)有時間調(diào)整其供應鏈布局，[2]而兩年之后的格局將有賴于我國光伏企業(yè)從現(xiàn)在開始所采取的策略。因此當前在產(chǎn)業(yè)鏈國際化的語境下分析我國光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的雙反挑戰(zhàn)具有非常重要的戰(zhàn)略意義。值得指出的是，美國《防止強迫維吾爾人勞動法》[3]下的“可反駁推定”于今年6月21日正式生效和執(zhí)行，光伏產(chǎn)業(yè)所使用的硅原料屬于其優(yōu)先執(zhí)法對象，這可能導致部分中國光伏產(chǎn)品因使用的硅料涉及所謂“強迫勞動”問題被排除在美國市場之外。對于這一問題，筆者與其他深美律師事務(wù)所合伙人另有專文論述，歡迎讀者閱讀我們相關(guān)文章，此處略下不表。

本文以全局性視野觀察和評論我國光伏所面臨的美國雙反挑戰(zhàn)，并探討未來的可能走向。我們將分析介紹下面四輪雙反調(diào)查/問訊：

·2012年針對中國光伏產(chǎn)品的反傾銷和反補貼令；

·2014年針對臺灣光伏產(chǎn)品的反傾銷令；該調(diào)查雖然以臺灣相關(guān)產(chǎn)業(yè)為直接對象，但目的仍然是為了限制中國相關(guān)產(chǎn)品向美國的出口；

·2014年針對中國光伏產(chǎn)品的反傾銷和反補貼令；

2022年2月針對中國產(chǎn)業(yè)在東南亞的生產(chǎn)，就2012年雙反令提出的反規(guī)避問訊。該問訊雖然是針對越南、馬來西亞、泰國、柬埔寨四國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但劍指中國光伏企業(yè)在該四國的生產(chǎn)。

為什么對于同一個產(chǎn)業(yè)會進行這么多輪的調(diào)查或問訊？這是因為對于任一頒布的雙反令，其適用范圍限于（1）特定國家/關(guān)稅區(qū)的（2）特定產(chǎn)品，當企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行國際化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后，產(chǎn)地和產(chǎn)品的組合可能脫離原雙反令的覆蓋范圍，從而實現(xiàn)對原雙反令的規(guī)避。因此反對中國出口商的美國本土產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方為了維護或擴大之前雙反令的“成果”，向美國商務(wù)部（以下簡稱商務(wù)部）提出新的請求，請求針對新國家/關(guān)稅區(qū)的相關(guān)產(chǎn)品進行新的調(diào)查（如2014年針對中國及臺灣產(chǎn)業(yè)的調(diào)查），或者主張將原雙反令擴大適用到第三國/關(guān)稅區(qū)（如2022年2月提起的針對2012年雙反令的反規(guī)避調(diào)查）。當然，正如在之前的文章中提到的，相當多的美國本土廠商出于自身利益是反對這樣的調(diào)查或問訊的，它們是美國申請方和中國廠商以外的非常重要的相關(guān)程序參與者。

正如我們一再所述，雙反調(diào)查的啟動只是較量的開始，本文將通過剖析光伏產(chǎn)業(yè)所經(jīng)歷的這四輪調(diào)查/問訊，以生動的實例為大家講述雙反令頒布之后的游戲可能如何發(fā)展。

開始之前，我們需要先介紹一下光伏產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。從圖一[4]的部分一，我們可以看到光伏產(chǎn)品的生產(chǎn)從硅料開始，加工成硅棒或硅錠，然后切割成硅片，再由硅片加工成具有儲電能力的電池——實現(xiàn)質(zhì)的飛躍——然后將電池串起來構(gòu)成電池組件，并可以將電池組件繼續(xù)組裝生產(chǎn)出多種應用產(chǎn)品，如電池板、結(jié)合了光伏產(chǎn)品的建筑材料等。

有了上面這張圖，同時記住兩個關(guān)鍵詞：(1)產(chǎn)地，(2)產(chǎn)品，再結(jié)合我們下面要介紹的雙反規(guī)則，我們就能看懂這10年來中國光伏企業(yè)可謂恢宏的騰挪迂回的國際化戰(zhàn)略。

一、2012年針對中國光伏產(chǎn)品的雙反令及“實質(zhì)性轉(zhuǎn)化”原產(chǎn)地判定標準

2012年應SolarWorldIndustries America,Inc.公司（以下簡稱2012申請人）的申請，商務(wù)部頒布了針對產(chǎn)自中國的晶硅光伏電池及組件（CrystallineSilicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled IntoModules）進行了雙反調(diào)查并頒布了雙反令，覆蓋范圍包括電池及組件、電池薄片、電池板，無論是否組裝至其他產(chǎn)品中（包含建筑材料）[5]。從圖一部分二中可以看出其所覆蓋的產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)鏈中位于中游及下游，不包括上游原材料。[6] 這輪雙反令的關(guān)鍵詞是產(chǎn)地“中國”加上產(chǎn)品“電池及其下游產(chǎn)品”，也就是針對于在中國生產(chǎn)的電池，以及使用中國電池生產(chǎn)的其他下游產(chǎn)品。

考慮到光伏產(chǎn)業(yè)鏈有那么多環(huán)節(jié)，貿(mào)易全球化的環(huán)境下國際分工又這么普遍，如果不同環(huán)節(jié)在不同的國家生產(chǎn)，該如何判斷產(chǎn)品的產(chǎn)地呢？這在雙反領(lǐng)域是一個極為重要的問題。因為雙反令是根據(jù)特定國家/關(guān)稅區(qū)和產(chǎn)品的組合來界定適用范圍，而資本是可以跨國流動的，產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)也是可以發(fā)生國際性轉(zhuǎn)移的。哪個環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移能夠造成雙反意義上的產(chǎn)地變化呢？美國商務(wù)部對此在“爭議問題及決定備忘錄”中給予了明確的回答：產(chǎn)品的產(chǎn)地應根據(jù)已經(jīng)確立的“實質(zhì)性轉(zhuǎn)化”標準（“substantialtransformationtest”)加以判定，根據(jù)該標準，商務(wù)部認為電池是組件及電池板等將電池串在一起的下游產(chǎn)品的至關(guān)重要的積極部分（“essentialactive component”），應以電池的產(chǎn)地作為其下游產(chǎn)品的產(chǎn)地。商務(wù)部還特別針對調(diào)查中的爭議問題作出了回答－－使用中國生產(chǎn)的電池在第三國/關(guān)稅區(qū)生產(chǎn)的下游產(chǎn)品，其產(chǎn)地被認為是中國，落入此輪雙反令的覆蓋范圍內(nèi)；但是，使用第三國/關(guān)稅區(qū)生產(chǎn)的電池在中國生產(chǎn)的下游產(chǎn)品，其產(chǎn)地不被認為是中國，而是該電池的生產(chǎn)國/關(guān)稅區(qū)，從而不落入此輪雙反令的覆蓋范圍之內(nèi)。[7]本輪調(diào)查導致的反傾銷稅率包括18.31-31.73%的單獨稅率（對于證明了單獨稅率資格的企業(yè)）和249.96％的全國稅率；反補貼稅率為14.78－15.97％。

在2012年對中國的雙反調(diào)查后，中國許多光伏企業(yè)轉(zhuǎn)而向臺灣進口電池,然后在中國大陸完成組件、電池板等下游產(chǎn)品的生產(chǎn)。由于2012雙反令認定以電池產(chǎn)地作為判斷下游產(chǎn)品產(chǎn)地的標準，這些使用臺灣電池生產(chǎn)的產(chǎn)品不被該雙反令覆蓋。應該說這是合理合規(guī)的有效規(guī)避策略。從美國能源信息管理局（U.S.Energy Information Administration, 簡稱EIA）公布的數(shù)據(jù)中（見附件“美國光伏組件進口按國別數(shù)據(jù)（2012－2020年）”，根據(jù)EIA數(shù)據(jù)匯總整理，點擊閱讀原文獲?。┪覀兛梢钥吹?011年臺灣向美國出口僅占美國總進口光伏組件的0.30%,2012年占1.47%，2012年對中國的雙反調(diào)查之后，臺灣出口比例在2013年急劇上升至16%。

于是，為了有效地將中國光伏產(chǎn)品排除在美國市場之外，2012申請人不得不于2014年再次向商務(wù)部提出申請，請求對中國和臺灣的光伏產(chǎn)品發(fā)起新一輪雙反調(diào)查，首要目標是將使用臺灣電池在中國大陸生產(chǎn)的下游產(chǎn)品覆蓋在新雙反令的范圍之內(nèi)。

二、2014年對臺灣光伏產(chǎn)業(yè)的調(diào)查

商務(wù)部根據(jù)上述申請啟動了三個調(diào)查：一個是對臺灣產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查；一個是對中國產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查，還有一個是對中國產(chǎn)品的反補貼調(diào)查。

臺灣反傾銷調(diào)查的覆蓋范圍是在臺灣生產(chǎn)的光伏電池及其下游產(chǎn)品，包括使用臺灣電池在除中國大陸以外其他國家/關(guān)稅區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品，不包括使用第三國/關(guān)稅區(qū)電池在臺灣生產(chǎn)的下游產(chǎn)品；[8]應該說這一范圍定義與之前將電池產(chǎn)地作為判斷最終產(chǎn)品的產(chǎn)地的標準是一致的。而申請人最關(guān)注的使用臺灣電池在大陸進行后續(xù)組裝和加工而形成的產(chǎn)品，則由同期進行的針對中國大陸的雙反調(diào)查覆蓋，分析見下一部分。商務(wù)部認定臺灣電池在美國有傾銷行為，導致了11.45－27.55％的反傾銷稅。這一輪針對臺灣的反傾銷令以及下面將討論的對中國大陸光伏下游產(chǎn)品新一輪雙反令對于臺灣對美出口帶來了重大影響。從EIA公布的數(shù)據(jù)來看，臺灣產(chǎn)品在美國進口光伏產(chǎn)品的比例在2013年達到16%，而2014年對臺灣的反傾銷調(diào)查之后，其出口比例在2015年回落至1％（在2014年數(shù)據(jù)沒有單獨列出）。

三、2014年對中國的新一輪雙反調(diào)查

與臺灣調(diào)查同時進行的還有新一輪對中國光伏產(chǎn)品的雙反調(diào)查。2012年調(diào)查的對象是在中國生產(chǎn)的電池及其下游產(chǎn)品（該下游產(chǎn)品準確地說是使用中國電池在任何地方生產(chǎn)的下游產(chǎn)品）。而此輪調(diào)查的范圍則指向使用第三國/關(guān)稅區(qū)的電池在中國組裝的組件及其以下的下游產(chǎn)品（參見圖一部分二）。有人質(zhì)疑這種產(chǎn)地的劃分方式與之前認定的以電池產(chǎn)地作為最終產(chǎn)品產(chǎn)地的標準有沖突，但商務(wù)部似乎是認為既然此輪調(diào)查不包括電池，而只是針對下游產(chǎn)品，于是獲得了產(chǎn)地確定上的自由。此輪雙反調(diào)查幾乎是為了“臺灣電池問題”量身打造，使用臺灣生產(chǎn)的電池在中國大陸生產(chǎn)的下游產(chǎn)品自然妥妥地落入了覆蓋范圍之內(nèi)。同時還有溢出效果，采用其他光伏電池生產(chǎn)國（如馬來西亞等國）的電池在中國進行后續(xù)加工的潛在規(guī)避途徑也被切斷。

至此，2012年及2014年光伏雙反令相結(jié)合，完整地覆蓋了中國生產(chǎn)的光伏電池，以及全部在中國生產(chǎn)的光伏下游產(chǎn)品（無論用哪里產(chǎn)的電池）。圖一用視覺化的方式顯示了這幾輪調(diào)查下來的雙反覆蓋情況。

在附件“美國光伏組件進口按國別數(shù)據(jù)（2012－2020年）”數(shù)據(jù)中我們可以看到與調(diào)查時間對應的美國光伏進口變化情況。2013年調(diào)查前中國組件占美國進口的34％，2014年占57％，第二輪雙反令生效后于2015年回落至34％，然后逐年下降，2016年21％,2017年7％，直至2020年中國、香港、新加坡、臺灣合計占5％。是哪些國家的對美出口取代了中國原來的位置呢？我們可以看到東南亞國家的份額不斷上升并逐漸占據(jù)了美國進口光伏組件的絕對領(lǐng)先的份額，而這引發(fā)了目前正在進行的對中國光伏雙反令的反規(guī)避問訊。

四、2022年（正在進行中的）對中國光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問訊

1.2022年反規(guī)避問訊的基本邏輯及2012年雙反令適用范圍擴大的可能性

東南亞四國的光伏產(chǎn)品和中國有什么關(guān)系呢？在2022年2月由AuxinSolar公司（以下簡稱2022申請人）提起的問訊請求中，2022申請人聲稱中國廠家將在中國生產(chǎn)的硅片（通過關(guān)聯(lián)公司）出口到東南亞四國－－越南、馬來西亞、泰國、柬埔寨，并在上述四國完成晶硅光伏電池及其下游產(chǎn)品的生產(chǎn)，然后出口到美國，并主張這種做法違反了2012年對中國光伏產(chǎn)品的雙反令。

順便提到，早在2021年8月就有由A-SMACC（AmericanSolar Manufacturers Against ChineseCircumvention，美國反中國規(guī)避行為太陽能生產(chǎn)商）提起的對中國光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問訊請求，因其拒絕披露其組織相關(guān)成員身份并將問訊范圍僅限于特定公司而不是所涉諸國（越南、泰國、馬來西亞）的全國產(chǎn)業(yè)，該問訊被駁回。我們之前的文章（“雙反規(guī)避措施：光伏產(chǎn)業(yè)新一輪美國反規(guī)避戰(zhàn)場激烈交戰(zhàn)中”）有相關(guān)介紹，[9]此不贅述。

回到目前正在進行的反規(guī)避問訊，其所關(guān)注的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)再次發(fā)生轉(zhuǎn)移，這次針對的是上游環(huán)節(jié)——也就是硅片和硅片以前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)（可參考圖一）。首先要明確，反規(guī)避問訊并不是一次新的雙反調(diào)查，本輪反規(guī)避問訊是基于2012年的雙反令，因此它的問訊范圍受限于該雙反令的適用范圍，也就是在中國生產(chǎn)的電池及其下游產(chǎn)品。這聽起來可能有點繞，不過AuxinSolar主張的邏輯大致可以概括為：雖然電池環(huán)節(jié)的最后（幾個）步驟是在東南亞四國完成的，但由于其上游產(chǎn)品－－硅片及其所有上游環(huán)節(jié)——都是在中國生產(chǎn)的，甚至有些情況下在將硅片轉(zhuǎn)化為電池的部分步驟也在中國完成了，僅僅將電池生產(chǎn)環(huán)節(jié)的最后幾個步驟及后續(xù)組裝搬到幾個東南亞國家完成，然后就出口到美國，因此仍然應該認定這些出口到美國的最終產(chǎn)品的產(chǎn)地是中國，從而適用2012年對中國產(chǎn)品的雙反令。

AuxinSolar的主張有多少依據(jù)？探討這一問題必須要分析構(gòu)成不當規(guī)避的標準，也是本次問訊中最大的爭議點－－在第三國（本案中即東南亞四國）進行的生產(chǎn)環(huán)節(jié)是否屬于微小或微不足道的（minororinsignificant）[10]。作出此判斷需要考慮：在第三國的投資水平，在第三國的研發(fā)水平，在第三國生產(chǎn)加工的性質(zhì)，在第三國生產(chǎn)設(shè)施的水平，在第三國生產(chǎn)帶來的附加值在出口到美國的產(chǎn)品中所占的比例。其他對于是否構(gòu)成不當規(guī)避需要考慮的因素還包括但不限于：貿(mào)易的一貫模式、出口產(chǎn)品在雙反令適用國生產(chǎn)商及第三國組裝公司的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從第三國進口是否在相關(guān)雙反令啟動后增加了。如果綜合考慮上述因素后商務(wù)部認定在第三國的生產(chǎn)是微小或微不足道的，則2012雙反令的適用范圍會被擴大到該第三國，這正是AuxinSolar的訴求。

不得不說AuxinSolar在本案中的主張多少有些不自然，因為在之前的光伏雙反調(diào)查中已經(jīng)根據(jù)“實質(zhì)性轉(zhuǎn)化”原則奠定了以電池環(huán)節(jié)的產(chǎn)地來作為最終產(chǎn)品產(chǎn)地的判斷標準，其主要原因恰恰是將硅片轉(zhuǎn)換為電池的過程被認為是整個產(chǎn)業(yè)鏈中最為復雜和成本最高的環(huán)節(jié)。也正是因為如此，2014年美國申請人為了打擊采用臺灣電池在中國大陸組裝的后續(xù)產(chǎn)品，不得不提起新的一輪以中國生產(chǎn)的下游產(chǎn)品（不包括電池）本身為對象的雙反調(diào)查。畢竟，如果同意電池環(huán)節(jié)的生產(chǎn)構(gòu)成“實質(zhì)性轉(zhuǎn)化”，似乎就很難證明電池生產(chǎn)環(huán)節(jié)在最終產(chǎn)品中的地位是“微小或微不足道”的。從這個角度來看，將電池生產(chǎn)這一關(guān)鍵步驟轉(zhuǎn)移到第三國是一種合規(guī)合法的規(guī)避，商務(wù)部根本就不應該啟動這一輪反規(guī)避問訊。事實上這也是許多反對者的聲音，他們認為問訊本身實際上已經(jīng)將2012中國雙反令的范圍不當擴大到所涉東南亞四國。但是雙反問題從來不像我們所希望的那么簡單。對于這個仍然在進行中的程序，除了上面提到的因素會帶來不確定性以外，我們還要探討一點技術(shù)問題——P/N結(jié)。

2.P/N結(jié)

從硅片到電池這個重要的轉(zhuǎn)換過程中，還可以細分為多個環(huán)節(jié)，其中一個環(huán)節(jié)叫做P/N結(jié)的形成。這里咱們不糾纏P/N結(jié)的電子學含義，總之它是形成電池儲電能力的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)。在2012年對中國和2014年對臺灣的雙反令的范圍中均將具有P/N節(jié)作為所覆蓋的光伏電池的特點之一。

再來看相關(guān)案例。2020年一家名叫SunSparkTechnology的進口商請求商務(wù)部對于越南光伏企業(yè)IrexEnergyJoint Company(“Irex”)的產(chǎn)品作出范圍裁定。Irex使用從中國進口的硅片，在越南進行一系列后續(xù)加工，其中包括形成P/N結(jié)。商務(wù)部認為由于其從中國進口的硅片不包含P/N結(jié)，因而不是電池，P/N結(jié)的形成在越南完成，故而電池的產(chǎn)地是越南而不是中國，從而不適用2012年對中國雙反令。[11]與此相對照，2021年商務(wù)部應越南廠家ET-Solar的請求作出的范圍裁定[12]中，從中國進口的含有P/N結(jié)的“硅片”被認定為屬于雙反令中所覆蓋的“電池”。該案中ET-Solary主張從中國進口到越南的部件是硅片，而電池生產(chǎn)是在越南完成的。但商務(wù)部認為，由于這些部件在中國已經(jīng)形成了P/N結(jié)，實現(xiàn)了從硅片到電池的跨越，因此它們不是硅片而是電池。這兩個案例均以P/N結(jié)的形成為劃分結(jié)點，作為電池產(chǎn)地的判斷標準，這與本文上面所討論的雙反令的范圍定義也是一致的。因此，根據(jù)現(xiàn)在所適用的P/N結(jié)標準，如果從中國出口到第三國的硅片是尚未形成P/N結(jié)的，P/N結(jié)的形成過程在東南亞四國完成，則應該以東南亞四國作為電池及其下游產(chǎn)品的產(chǎn)地，從而不適用2012年雙反令；如果從中國出口到第三國的硅片已經(jīng)包含了P/N結(jié)，雖然人們可能在名義上仍然稱呼它們?yōu)椤肮杵?，但在雙反令適用的意義上，它們被認為是電池。即使電池的最終步驟是在第三國完成的，也不更改這一認定，電池及其所有下游產(chǎn)品的產(chǎn)地仍然被認為是中國，從而適用2012年的雙反令。但是，如果商務(wù)部綜合考慮了上面提到的多種因素后，無論如何最終認定在第三國的P/N結(jié)生產(chǎn)“微小或微不足道”，則2012年雙反令的適用范圍會被擴大到東南亞四國。

3.對于目前正在進行的反規(guī)避問訊可能結(jié)論的推測

根據(jù)上面的分析，目前正在進行的反規(guī)避問訊大致可能得出以下結(jié)論：

（1）如果P/N結(jié)在中國生產(chǎn)，其下游產(chǎn)品幾乎一定會落入到2012年雙反令范圍內(nèi)；

（2）如果P/N結(jié)在東南亞四國生產(chǎn)，其產(chǎn)品有一定機會不被認為是源自中國的產(chǎn)品，但可能附加其他條件，需等待商務(wù)部決定；

（3）無論P/N結(jié)在哪里形成，此反規(guī)避問訊所針對的東南亞四國光伏產(chǎn)品均被認定為是源自中國，從而適用2012年雙反令（可能非常有爭議）。

五、針對東南亞國家發(fā)起新的雙反調(diào)查的可能性

如果目前進行中的反規(guī)避問訊的結(jié)果讓申請人不滿意，他們或其他利益相關(guān)方是否會提起針對東南亞四國的雙反調(diào)查，用新的雙反令來覆蓋東南亞國家的光伏產(chǎn)品，就像2014年針對臺灣和中國的雙反調(diào)查一樣？應該說這種可能性是存在的。不過提起新的雙反調(diào)查與根據(jù)已經(jīng)生效的雙反令申請反規(guī)避問訊不同，新雙反調(diào)查需要得到一定程度的美國本地產(chǎn)業(yè)支持。從最近調(diào)查中所體現(xiàn)出的美國本土光伏產(chǎn)業(yè)的利益分化來看，申請人是否能夠證明這樣的支持度具有相當?shù)碾y度。[13]拜登政府于6月份宣布的對進口光伏產(chǎn)品豁免兩年關(guān)稅的措施，是對這一利益分化的有力證明。順便指出，相比起對中國的調(diào)查而言，越馬泰柬中只有越南仍被美國認為是非市場經(jīng)濟國家，在雙反調(diào)查中需要像中國大陸一樣根據(jù)替代國數(shù)據(jù)計算傾銷幅度，且有較大可能認定存在補貼行為；馬來西亞、泰國和柬埔寨均被認為是市場經(jīng)濟體，但即使在這幾個國家的生產(chǎn)成本仍有可能以關(guān)聯(lián)公司交易價格的真實性為由而被質(zhì)疑，從而認定較高的成本，并計算出一定的傾銷幅度。

六、對中國光伏企業(yè)的應對建議

如果中國光伏企業(yè)能夠在美國的兩年關(guān)稅豁免期內(nèi)進行有效的戰(zhàn)略調(diào)整，這將非常有利于在豁免期結(jié)束后占據(jù)有利的競爭地位。大體上來講，企業(yè)應當考慮以下措施：

（1）準備申請單獨稅率；

（2）如果考慮產(chǎn)業(yè)鏈國際化，應考慮選擇有實質(zhì)性生產(chǎn)能力的國家/區(qū)域作為中國以外的生產(chǎn)基地，并準備在當?shù)厣a(chǎn)P/N結(jié)，甚至向上游擴展；

（3）根據(jù)商務(wù)部的初步?jīng)Q定/決定，對產(chǎn)品進行調(diào)整；

（4）如果商務(wù)部決定要求證書，作相應的準備。

七、小結(jié)

本文從美國雙反實務(wù)的視角，根據(jù)2012年以來中國光伏產(chǎn)業(yè)所經(jīng)歷的四次直接或間接的雙反調(diào)查或問訊，對光伏產(chǎn)業(yè)國際化轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略及其與美國雙反程序的互動進行了宏觀的介紹和解讀，探討了關(guān)鍵的法律問題，并對目前正在進行的雙反規(guī)避程序進行了分析、評論。

注釋

[1]?美國白宮，?Declaration of Emergency and Authorization for Temporary Extensions of Time and Duty-Free Importation of Solar Cells and Modules from Southeast?Asia，鏈接：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/06/declaration-of-emergency-and-authorization-for-temporary-extensions-of-time-and-duty-free-importation-of-solar-cells-and-modules-from-southeast-asia/，最后訪問日期：2022年7月26日

[2]美國白宮，?Declaration of Emergency and Authorization for Temporary Extensions of Time and Duty-Free Importation of Solar Cells and Modules from Southeast?Asia，?“The Federal Government is working with the private sector to promote the expansion of domestic solar manufacturing capacity, including our capacity to manufacture modules and other inputs in the solar supply chain, but building that capacity will take time.? Immediate action is needed to ensure in the interim that the United States has access to a sufficient supply of solar modules to assist in meeting our electricity generation needs.”?，鏈接：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/06/declaration-of-emergency-and-authorization-for-temporary-extensions-of-time-and-duty-free-importation-of-solar-cells-and-modules-from-southeast-asia/，最后訪問日期：2022年7月26日

[3]《防止強迫維吾爾人勞動法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act）第3節(jié)（e）SEC. 3. REBUTTABLE PRESUMPTION THAT IMPORT PROHIBITION APPLIES TO GOODS MINED, PRODUCED, OR MANUFACTURED IN THE XINJIANG UYGHUR AUTONOMOUS REGION OR BY CERTAIN ENTITIES. (e) Effective Date.--This section takes effect on the date that is 180 days after the date of the enactment of this Act. 2021年12月23日，美國國會公布的全文鏈接：https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text，最后訪問日期：2022年6月6日。

[4]圖片來自“168太陽能光伏網(wǎng)”?http://m.168pv.com/sc/jg/1376.html

[5]?See Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules from the People’s Republic of China: Amended Final Determination of Sales at Less Than Fair Value, and Antidumping Duty Order, 77 FR 73018 (December 7, 2012) and Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules, from the People’s Republic of China: Countervailing Duty Order, 77 FR 73017 (December 7, 2012) (Orders).

[6]?“The merchandise covered by this order is crystalline silicon photovoltaic cells, and modules, laminates, and panels, consisting of crystalline silicon photovoltaic cells, whether or not partially or fully assembled into other products, including, but not limited to, modules, laminates, panels and building integrated materials.”?詳細信息見：Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules from the People’s Republic of China: Amended Final Determination of Sales at Less Than Fair Value, and Antidumping Duty Order, 77 FR 73018 (December 7, 2012) and Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules, from the People’s Republic of China: Countervailing Duty Order, 77 FR 73017 (December 7, 2012) (Orders)

[7]?See Issues and Decision Memorandum for the Final Determination in the Antidumping Duty Investigation of Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled into Modules, from the People's Republic of China, October 9, 2012.

”In determining the country-of-origin of a product, the Department’s practice has been to conduct a substantial transformation analysis.15 The CIT has upheld the Department’s?“substantial transformation” test as a means to carry out its country-of-origin analysis.1 In its substantial transformation analysis, the Department found that solar cells are the?“essential active component” that define the module/panel and that stringing third country solar cells together and assembling them with other components into a module in the PRC does not constitute substantial transformation such that the assembled module could be considered a product of the PRC”

“Additionally, as noted above, on March 19, 2012, the Department clarified the scope language of both the AD and CVD investigations of solar cells stating that modules, laminates, and panels produced in a third-country from solar cells produced in the PRC are covered by the investigations；?however, modules, laminates, and panels produced in the PRC from solar cells produced in a third-country are not covered by the investigations.?“

[8]?See Certain Crystalline Silicon Photovoltaic Products from Taiwan: Final Determination of Sales at Less Than Fair Value, December 23, 2014

[9]?見深美律師事務(wù)所公眾號2022年3月22日發(fā)表的文章“雙反規(guī)避措施：光伏產(chǎn)業(yè)新一輪美國反規(guī)避戰(zhàn)場激烈交戰(zhàn)中”。

[10]?19 U.S.C.?§ 1677j(b)(1)&(2）

[11]?See Antidumping and Countervailing Duty Orders on Crystalline Silicon Photovoltaic Cells from the People’s Republic of China: SunSpark Technology Inc. Scope Ruling, October 23, 2020

[12]?See Final Scope Ruling on the Antidumping and Countervailing Duty Orders on Crystalline Silicon Photovoltaic Cells from the People’s Republic of China: ET Solar Inc., June 15, 2021

[13]參見深美律師事務(wù)所公眾號2022年3月22日發(fā)表的文章“雙反規(guī)避措施：光伏產(chǎn)業(yè)新一輪美國反規(guī)避戰(zhàn)場激烈交戰(zhàn)中”。

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